唐代中晚期发展出来的新田制，经由五代延续至宋代，宋代罕见地没有在开国之初制定类似于“均田制”的田制，因此被认为是“田制不立”。后世所谓的宋代“田制不立”，首先不是指没有施行井田制，尽管宋代会有人在这个意义上批评当时的土地制度不符合儒家理想。

尽管当代不少学者反对土地所有制上的“唐宋变革论”，但这种反对并不意味着唐宋土地所有制方面不存在变化，只是认为这种变化并不构成一种“变革”，即从土地国有制向土地私有制的转变。事实上，传统王朝无不通过控制土地来获得税收，以维持自身统治，如果控制程度较高，则呈现出土地国有制之特征，如果控制程度较低，那么就呈现出土地私有制的特征。从唐代的均田制到宋代的“田制不立”，虽然不是从土地国有制向土地私有制的转变，但确实是一种从国家管制程度较高的制度到管制程度较低的制度的转变，这造成了一系列政治经济上的后果，最终使得“华夏民族之文化，历数千载之演进，而造极于赵宋之世”（陈寅恪语）。

唐代“均田制”崩溃导致新田制出现

“均田制”起源于北魏，唐代的“均田制”继承了北魏以来历代的“均田制”。根据唐代田令的规定，“诸丁男给永业田二十亩，口分田八十亩。其中男年十八以上，亦依丁男给。老男、疾笃、废疾、寡妻妾各给口分田三十亩。先有永业者通充口分之数”；“诸黄、小、中男女及老男、疾笃、寡妻妾当户者，各给永业田二十亩，口分田三十亩”。对于庶民之外的官僚，根据品级之不同，授给一百顷到六十亩不等的永业田。永业田可以传给子孙，而口分田死后还给政府，原则上永业田、口分田均不得买卖，不过在“诸庶人有身死家贫无以供葬者”等少数情况下，可以卖出永业田，在“乐迁就宽乡”的情况下，可以卖出口分田。

不过有学者认为，唐代有关授田之规定只停留在纸面上，没有得到切实的执行，政府并未真正分配给人民土地，只是将人民已经拥有的土地登记为永业田、口分田，土地还授也只在户内进行。因此，这一制度只在于防止占田过限，以及与租庸调制相配合舍地而税人。然而，持该观点的学者所提出的那些史实，只能证明唐代的土地制度不是一种严格的国有制，但也不能有效证明，均田制自始至终在所有地方都未曾被施行过。

如果持一种比较折中的态度，则不难承认“唐承平日久，丁口滋众，官无闲田，不复给受，故田制为空文”（北宋刘恕语）的解释更为融贯。此外，同样由于承平日久，原先能够令行禁止、具有较高执行力的官僚机构日渐松弛，以至于既不能有效地治理占田过限，也不能实质性地进行土地还授。更严重的是，由于安史之乱以及随后的藩镇割据，中央政权直接掌握的户口数锐减，从天宝十四年的891万户降至广德二年的293万户，再降至大历年间的120万户。因此，唐德宗建中元年，当时的宰相杨炎推行了“两税法”改革，其主要措施大致在于“户无主客，以见居为簿；人无丁中，以贫富为差”，赋税征收从以丁身为本转为以财产为本。“两税法”推行之后，原来已然名不副实的均田制彻底崩溃，土地流转不再受到政府之管制。

宋代“田制不立”与“不抑兼并”之间存在张力

唐代中晚期发展出来的新田制，经由五代延续至宋代，宋代罕见地没有在开国之初制定类似于“均田制”的田制，因此被认为是“田制不立”。后世所谓的宋代“田制不立”，首先不是指没有施行井田制，尽管宋代会有人在这个意义上批评当时的土地制度不符合儒家理想，但如果是这样的话，井田制崩坏之后的历代都没有立田制；其次也不是指宋代不存在任何有关土地管理的规章制度，相反宋代有着相当数量的土地立法。“田制不立”更多地是说，宋代并没有像之前的王朝那样制定一种严格地限制土地流转、抑制兼并的田制，而由于“田制不立”造成的赋税不均，在传统时代被认为是造成社会危机的主要原因。

儒家传统的意识形态，使得 “抑制兼并”在宋代依然属于不可动摇的政治正确，认为土地兼并是造成社会危机的主要原因，并要求抑制兼并的言论在当时的士大夫中间比比皆是，甚至有士大夫主张恢复井田制。至道二年，时任太常博士的陈靖上疏宋太宗建言恢复井田，并得到了宋太宗的支持，不过最终因为官僚集团抵制而导致失败。事实上，官僚集团本身并不会直接反对“抑制兼并”，更多地是以时机不成熟或者技术性困难来抵制“均田制”或者“井田制”的改革。就此而言，“田制不立”并不是一个公开地加以坚持的基本国策，更多地作为官僚集团内部的普遍共识。不过，这一共识却相当强韧，即便激进如王安石变法，也只试图通过重新丈量田亩来均平税负。两宋三百年，这种意识形态上的“抑制兼并”与实践层面的“不抑兼并”之间始终存在着张力，以前者来否定后者并不具有说服力。

土地制度造就经济繁盛

“均田制”历来受到推崇有以下两方面的原因：就传统儒家观念而言，在普遍地意识到“井田制”难以实现的情况下，“均田制”被认为是体现了“井田制”精神的次优选择；就国家财政的角度而言，“均田制”下，国家能够有效地控制更多的户口使之成为税基，有利于提升国家能力。然而，宋代在开国之初依旧延续了中晚唐以来的土地政策，没有试图去恢复“均田制”，放弃对于土地的直接控制，不再对土地的流转加以严格的限制，对于政府自身拥有的官田也大多采取租佃的方式加以经营，出卖官田的事情也不罕见。

然而，“不抑兼并”却未曾真正导致土地兼并加剧，尽管当时不少士大夫认为土地兼并严重，但是根据杨际平等学者的定量研究，宋代地主所拥有土地的占比一直不超过40%，并不算高。其中的原因或许在于，宋代的土地制度与科举制度最终造就了一个齐民社会，齐民地主们并不能像之前的士族门阀那样聚集起稳固的大地产，宋代土地流转之频繁远超前代，当时即有“千年田换八百主”之说（辛弃疾语）。

宋代的土地制度促进了宋代经济文化之繁荣，宋代对于土地流转不加限制优化了资源配置，使得宋代农业生产力水平大幅提高，甚至有人认为发生了一场“宋代农业经济革命”。与此同时，宋代土地、赋税制度又导致了宋代商品货币关系的发达以及城市经济的空前繁荣，而这又为宋代在文化上的繁盛创造了条件。宋代建国时的特殊历史条件，使其没有选择直接控制土地与人口的“均田制”，甚至对于作为正赋的“两税”也往往多有减免，然而，由于放松管制造就的经济繁荣，却使得宋代财政收入远超之前的历代。当然，宋代经济政策也不是全无弊端，宋代“田制不立”“不抑兼并”，使得国家放松了对于土地与人口的直接控制，尽管造就了经济的繁荣，这种经济上的优势却未能转换成军事上的优势，以至两宋均亡于北方的军事势力。

总而言之，宋代土地制度并不是我国传统时代土地制度的例外，也确实史无前例地降低了对于土地流转的管控，而这与宋代经济文化的高度发展有着明显的因果关联。需要指出的是，传统儒家一直以来的土地公有理想以及“抑制兼并”的政治主张，也未必完全是负面因素，正是这些观念的存在，使得弱者的权益始终是政治议程的核心议题之一，从而在一定程度上缓和了因经济高速发展带来的社会矛盾。

（本文系教育部人文社会科学青年基金项目“宪法中的国家所有权研究”（16YJC820039）阶段性成果）

（作者单位：华东政法大学科学研究院）